El Gobierno colombiano da los primeros pasos para crear un nuevo sistema de subsidios a los servicios públicos y dejar atrás un mecanismo que ha acentuado la discriminación social
Colombia tiene un sistema de estratos sociales que se ha desfigurado. Las intenciones de los técnicos de los noventa fueron buenas: identificar a los habitantes de las zonas más ricas —ubicadas en los niveles 5 y 6— para que subsidiaran los servicios públicos de quienes vivían en las áreas más empobrecidas —grupos 1, 2 y 3—. Pero la clasificación de las viviendas y las calles que, desde el punto de vista administrativo, determina la pertenencia a una clase social devino en un sistema que trasciende los recibos de luz o agua y define la posición de las personas. La segregación se ha acentuado hasta el punto de que, para algunos, los colombianos viven inmersos en una suerte de sistema de castas. Ahora, el Gobierno de Gustavo Petro ha dado los primeros pasos para acabar con este fenómeno, un viejo anhelo del presidente de izquierdas y de decenas de técnicos. El camino, sin embargo, no es para nada sencillo.
El sistema surgió a partir de la Constitución de 1991, que establece que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios debe incorporar “criterios de solidaridad y redistribución de ingresos” que ayuden a las poblaciones más vulnerables. El desafío era que el Estado no tenía buena información para definir quiénes tenían más o menos recursos. En un país con altas tasas de informalidad, una declaración de ingresos no hubiera sido un indicador adecuado. Como se trataba de servicios atados a las viviendas, se optó entonces por el sistema de estratos, que deducía la situación socioeconómica de las personas a través de registros de las fachadas de sus casas o del estado de las calles circundantes. El mecanismo, según varios expertos consultados, funcionó. La red de electrificación creció y muchas personas accedieron a servicios públicos con tarifas económicas.
El problema fue que el sistema tomó connotaciones psicológicas y sociales con los años, según explica por teléfono Fernando Montenegro, profesor del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia. “Se inició con un componente puramente físico y espacial, basado en la calidad urbanística y arquitectónica de los inmuebles. Pero trascendió a lo social y se volvió un calificativo de la gente que habitaba las viviendas. En algunos colegios privados, por ejemplo, se puede preguntar en qué estrato vive usted para ver si lo acepto o no”, comenta el académico. El mecanismo, además, comenzó a utilizarse para definir tarifas no relacionadas a los servicios domiciliarios, como algunos impuestos o matrículas universitarias.
Por años muchos técnicos, y algunos políticos, han criticado el sistema. Entre ellos se encuentra el actual presidente. Cuando fue alcalde de Bogotá (2012-2015), Petro propuso construir viviendas sociales para víctimas del conflicto armado en zonas de estrato 6 del pudiente norte capitalino. “La estratificación social en Colombia es un sistema de castas, antidemocrático, antirrepublicano y antihumano. Eso debe acabar”, declaró entonces sobre una iniciativa que no prosperó. Años después, ya como presidente, su rechazo a este mecanismo se mantiene intacto. “Estratificar a la población es casi que dividirla en castas, infranqueables una de la otra, como en la India. (…) Toda esta sociedad debería ser una sociedad democrática, no dividida de acuerdo a sus condiciones sociales”, dijo en octubre del año pasado durante un encuentro con ciudadanos en Bogotá.
Pero las dificultades no se limitan a la segregación. Más allá de la retórica de Petro, hay problemas de eficiencia en la focalización de recursos que los técnicos en el Departamento Nacional de Planeación (DNP) estudian desde hace años. El profesor Montenegro remarca que los estratos no siempre reflejan la situación socioeconómica de todos sus habitantes. Hay personas que heredaron apartamentos lujosos en zonas de estrato 5 y 6 y que ahora cobran pensiones mínimas con las que tienen dificultades para pagar sus tarifas elevadas. También hay usuarios adinerados que viven en zonas clasificadas como parte del grupo 1 y que se benefician de subsidios que no necesitan.
No hay una solución fácil para ninguno de los dos problemas, sea el de segregación social o el de eficiencia y justicia en el cobro. No es posible eliminar el mecanismo de un plumazo cuando alrededor del 75% de la población de ciudades como Bogotá es de estratos 1, 2 y 3, y paga tarifas reducidas —el 4 no está subsidiado, pero tampoco contribuye a financiar a los otros—. Ni siquiera es fácil actualizar la estratificación para hacerla más eficiente y, en términos financieros, más sostenible: reclasificar usuarios de estratos bajos a otros más altos para que paguen más implica altos costes políticos que los alcaldes no están dispuestos a asumir.
El decreto
El Gobierno publicó a finales de diciembre de 2023 el borrador de un decreto que publicitó como el primer paso para eliminar la estratificación. La iniciativa plantea la creación de un Registro Universal de Ingresos (RUI) que cruzará varios indicadores sobre la situación socioeconómica de los colombianos. Propone integrar datos de instrumentos existentes como el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben), una encuesta de hogares que pueden ser objeto de subsidios diferentes a los de servicios públicos. Además, contempla la inclusión de información de movimientos bancarios, de transacciones digitales y de niveles de ingresos. Se buscará incentivar, por ejemplo, una autodeclaración de estatus socioeconómico que luego se someterá a procesos de verificación.
El objetivo del DNP es tener listo el decreto este trimestre e iniciar así un largo proceso que aún debe definir metodologías. Las evaluaciones de pilotos se extenderán durante 2025 y las fases de implementación comenzarán en 2026. El texto no menciona la estratificación, pero la expectativa es que permita consolidar un nuevo mecanismo que eventualmente sirva de alternativa. Cuando esa opción esté disponible, aún estará pendiente modificar la ley de servicios públicos domiciliarios, de 1994, que estableció los estratos como el mecanismo para focalizar los subsidios. Recién después puede comenzar una sustitución paulatina del sistema actual.
Carlos Sepúlveda, profesor y exdecano de la Facultad de Economía de la Universidad del Rosario, cree que la importancia de la iniciativa va más allá del sistema de estratificación. “El DNP ha logrado llamar la atención al decir que desmontará los estratos, pero lo realmente importante es llamar la atención sobre hacer más eficiente el Estado en su conjunto”, remarca por teléfono. Comenta que ahora hay mejores registros tributarios y laborales que en los noventa, y que Colombia debe aprovechar para “complejizar sus instrumentos de recolección”. Algo similar opina la abogada y geógrafa Nataly Montoya, profesora de la Universidad EAFIT, que agrega por teléfono que tener información fidedigna le permite al Estado asistir a las personas que más lo necesitan. “El Registro es importante porque la política social precisa identificar claramente cuáles son los niveles de ingresos de cada habitante”, subraya.
Ambos expertos enfatizan en que hay que distinguir entre la necesidad de consolidar un sistema más eficiente y la retórica contra las castas del presidente. Montoya señala que la posibilidad de incorporar registros más completos de información no implica que deje de existir una clasificación que divide entre grupos que tienen más recursos y otros más vulnerables. “La lógica de focalización va a ser la misma. La necesidad de focalizar es evidente, sobre todo en un Estado como el colombiano, que no puede ofrecer los mismos servicios a todos y tiene que decidir dónde invierte sus recursos”, apunta. Para Sepúlveda, reemplazar los estratos por un sistema compuesto por mejores mediciones socioeconómicas no implica resolver los problemas de segregación que preocupan a Petro. “Colombia es un país segregado, con o sin estratos”, afirma.
Segregación
El subdirector de Prospectiva y Desarrollo Nacional del DNP, Juan Gallego, reconoce por teléfono que incorporar nuevas metodologías no necesariamente resolverá la segregación que caracteriza a Colombia. “Es cierto que otros países latinoamericanos, como Chile, no están estratificados por predios, e igual están segregados por barrios. Eso quiere decir que el tema va más allá (…), requiere de pedagogía y de una lucha constante contra la desigualdad”, dice. No obstante, el funcionario considera que resolver los problemas de eficiencia de focalización de la política social contribuirá a largo plazo a reducir la desigualdad en los niveles de ingreso de la población. “Esto nos va a ayudar a disminuir un poco la connotación de segregación socioeconómica”, apunta.
El Ejecutivo, además, es consciente de que ofrecer un nuevo sistema no implica tampoco que otras entidades dejen de emplear la medición de los estratos. Quedará en las alcaldías y gobernaciones decidir si aún utilizan el mecanismo viejo en otros temas, como los impuestos prediales o los beneficios culturales. Sin embargo, Gallego tiene confianza en que el RIU puede ofrecer los incentivos necesarios para dejar atrás a los estratos. “Tienen que reconocer que en el sistema actual hay muchos errores de inclusión [de personas que no necesitan subsidios]. Si ofreces un mecanismo superior al de antes, seguro los entes territoriales lo utilizarán”, subraya.
