La invasión rusa de Ucrania pone en aprietos la neutralidad suiza

La invasión rusa de Ucrania ha puesto a muchos gobiernos ante decisiones difíciles en el último año. Alemania ha roto tabúes de décadas en su política exterior y de defensa para mostrar su apoyo a Kiev; Finlandia y Suecia han pedido el ingreso en la OTAN y otros gobiernos han sufrido tensiones por su cercanía a Moscú. Suiza, rodeada por la UE en el corazón del continente, no tiene dudas sobre quién es el agresor en esta contienda y quién la víctima, pero la guerra pone a prueba la tradicional neutralidad del país, una de las señas de identidad de su política exterior. Y ha encendido el debate en torno a sus límites y capacidad de responder a una situación inédita desde la II Guerra Mundial.

El Gobierno federal de Berna, que condena sin matices la invasión y asumió con celeridad las sanciones acordadas por la Unión Europea contra la Rusia de Vladímir Putin, rechazó el pasado viernes una petición de España para transferir a Kiev dos cañones antiaéreos de fabricación helvética de su arsenal, con el argumento de que la legislación suiza no permite la reexportación de su material militar a países en guerra, en línea con su política de neutralidad en conflictos armados. Antes ya había denegado peticiones similares de Dinamarca y de Alemania para el envío a Kiev de munición para vehículos blindados antiaéreos.

De nada sirvieron las fuertes presiones de Berlín sobre Berna para lograr el permiso, una situación que a otro nivel ha sufrido el Gobierno del canciller Olaf Scholz por su resistencia, hasta hace unas semanas, a entregar tanques Leopard a Kiev o permitir su reexportación por parte de países como Polonia. El vicecanciller alemán, Robert Habeck, insistió este mismo miércoles en su queja a través de una entrevista en Die Zeit: “Estamos en conversaciones con Suiza, y tengo que decirlo claramente: No entiendo por qué Suiza no pone a disposición munición para los Gepard”. Berlín pidió autorización para entregar a Kiev 12.000 cartuchos de 35mm comprados a Suiza para estos blindados.

Las demandas a Berna para que cambie su postura y permita la entrega por terceros de armamento a Kiev han saltado del debate en los medios de comunicación al Parlamento, donde varios partidos han presentado mociones para cambiar una legislación que endurecieron en 2021 e intentar dar una salida a estas reclamaciones que pueda ser compatible con la política de neutralidad. “Por primera vez en mucho tiempo estamos ante un conflicto en el que un país lesiona claramente como agresor la Carta de Naciones Unidas y activa el derecho a la defensa colectiva [del país invadido], y la pregunta de si Suiza debe participar en ella es muy controvertida”, constata por videoconferencia Thomas Cottier, profesor emérito de Derecho Económico Internacional y Europeo de la Universidad de Berna. Chocan en la discusión dos escuelas, “la que ancla la neutralidad en el derecho consuetudinario y considera que Suiza debe tratar por igual a las partes, y otra, en la que me incluyo, que sostiene que hay que considerar la Carta de Naciones Unidas y no tratar igual al agresor y al agredido. Pero es un asunto controvertido, que se agita con el debate sobre los permisos de reexportación”.

La confrontación de esas posturas se refleja en las iniciativas parlamentarias y también en la población. Una encuesta reciente publicada por el Neue Zürcher Zeitung indica que el 55% de los suizos apoyaría una entrega por terceros de armas compradas a Suiza.

Thierry Burkart, presidente de los liberales (FDP) y miembro del Parlamento, destaca en una conversación telefónica que ya presentó en junio de 2022 una moción en el Ständerat, la Cámara baja, para rebajar la exigencia del permiso de reexportación en el caso de 25 países que comparten con Suiza los valores democráticos y la protección de los derechos humanos. Burkart considera que el fondo del asunto “no tiene nada que ver con la neutralidad, sino con una legislación de exportación de armas que se ha ido endureciendo por impulso de la izquierda”. La venta directa a un país en guerra no es posible, “pero evitar que lo hagan otros para ayudar a Ucrania no tiene que ver con la neutralidad; de esta manera se ayuda a Rusia, indirectamente se apoya al agresor”, defiende.

Por ello, Burkart impulsa una moción modificada con aportaciones de otros partidos para cambiar la ley y limitar a cinco años la exigencia de un permiso a una lista de países (de la UE, Estados Unidos, Australia, Japón y Canadá, entre otros) y que sería aplicable para armamento comprado a Suiza hace un lustro, lo que facilitaría ya una entrega de material a Ucrania.

Algunos parlamentarios de la derecha nacionalista del SVP (el partido con más escaños) apoyan esta propuesta, con el argumento de que favorece a la industria armamentística del país, pero la cuestión también suscita polémica en la formación, que al hilo del debate ha iniciado la recogida de firmas para llevar a votación popular una propuesta que fije en la Constitución una neutralidad aún más restrictiva, que impediría incluso las sanciones a Rusia.

La discusión también ha alcanzado a los socialdemócratas (SP), que apoyaron en 2021 un endurecimiento de la legislación para evitar que armas suizas acaben en escenarios bélicos como el de Yemen. “Lo seguimos defendiendo, pero también tenemos una obligación de solidaridad con Ucrania, por lo que hemos buscado una solución acorde con el derecho internacional y con la neutralidad”, explica por teléfono la diputada Franziska Roth. La propuesta permitiría levantar la restricción temporalmente si el Consejo de Seguridad de la ONU determina que se ha violado la prohibición del uso de la fuerza (algo que no es posible ahora por el veto de Rusia) o si se produce una condena de la Asamblea General de la ONU por mayoría de dos tercios, como ya ocurrió tras iniciarse la invasión. Para Roth, la iniciativa socialdemócrata es “la excepción, lo más restringida posible” que sobre la base del derecho internacional permite salvaguardar la neutralidad suiza. “Nadie contaba con una guerra de invasión como la que ha desatado Rusia. Con razón hay presión exterior sobre Suiza y como europea, no me gusta hablar de material de guerra, pero está claro que tenemos una obligación de ser solidarios. Hemos buscado un compromiso pragmático”, insiste.

Las iniciativas apuntan a un posible cambio en favor de las necesidades armamentísticas de Ucrania, pero aún tienen un largo recorrido parlamentario y existe la posibilidad de que partidos como los Verdes, que rechaza un cambio legislativo, pidan un referéndum si se alcanza una mayoría en el Parlamento.

Mientras, “se pierde un tiempo valioso”, opina Cottier. Este profesor defiende, al contrario que el Gobierno federal, que con la legislación actual es posible una reexportación en “circunstancias extraordinarias” como la guerra de Ucrania. Cottier va incluso más lejos y ha elaborado un dictamen jurídico en el que sostiene que, sobre la base de que la invasión rusa supone un cambio excepcional, el derecho internacional ampararía una negativa de España y los otros países afectados a cumplir con la exigencia suiza. “No hace falta que se escondan detrás de la neutralidad suiza. En el caso de los Leopard, Polonia avisó de que contemplaba esa opción ante la negativa alemana”, subraya Cottier.

Adaptación a la situación actual

Entre los expertos que analizan públicamente las propuestas de cambio en la legislación también hay debate sobre su compatibilidad con la neutralidad suiza. Algunos abogan, en esta tesitura, por una discusión a fondo sobre la viabilidad de la política de neutralidad. Cottier es de los que apuesta por abandonarla. “Ya no es acorde con los tiempos”, sostiene, “pero esa es una postura minoritaria. Tengo la impresión que se darán pasos pragmáticos en esa dirección. La neutralidad en Suiza es como una cuestión de fe para muchos, y supongo que el Gobierno no querrá cuestionarla, pero con cambios legales como el de la reexportación de armas tenderá a limitarla sin cambiarle el nombre”.

Las encuestas muestran que el apoyo a esa neutralidad es aún abrumador en la población, aunque la guerra de Ucrania suscita preocupación sobre si basta para garantizar la seguridad del pequeño país alpino (8,7 millones de habitantes). Un sondeo para el Gobierno refleja que entre enero de 2022, antes de la invasión, y junio del mismo año, el apoyo a la neutralidad retrocedió de un 97% al 89%, pero también aumentó del 45% al 52% el respaldo a una cierta cooperación con la OTAN que no implique entrar en la Alianza.