La explotación de recursos naturales no renovables ha generado importantes rentas para los territorios en los que estas se realizan. Sin embargo, existe una corriente de opinión que suele cuestionar los beneficios que las industrias extractivas generan en la población de su entorno. Veamos el caso del canon, un esquema mediante el cual los Gobiernos regionales y locales se benefician de las rentas adquiridas por el Estado peruano a partir de la explotación de sus recursos naturales. Entre los años 2004 y 2020 se transfirieron a los Gobiernos subnacionales alrededor de 60,000 millones de soles por concepto de canon. No obstante, el impacto de estas transferencias en bienestar y pobreza ha sido menor al esperado. Un análisis económétrico realizado por Videnza Consultores mostró que los recursos del canon de las últimas dos décadas apenas impactaron en el bienestar de la población. ¿Cómo explicar este resultado?
Paralelamente, muchas de las inversiones mineras que se habían realizado en la década de los noventa gracias a las reformas estructurales y la apertura del país, empezaron a producir plenamente en un contexto en el que se iniciaba el “superciclo” de precios de los minerales en el mercado mundial. Entre mediados de las décadas de 2000 y 2010, los Gobiernos subnacionales recibieron miles de millones de soles para inversiones producto de las rentas mineras. Sin embargo, tanto los recientemente creados Gobiernos regionales como los Gobiernos locales carecían del suficiente personal calificado para el adecuado manejo del presupuesto e inversiones.
En segundo lugar, desde los Gobiernos subnacionales no se elaboraron visiones de desarrollo territoriales que permitieran orientar sus inversiones. Además, había cierta confusión en cuanto a las competencias subnacionales.
En tercer lugar, la ejecución del presupuesto por canon de los Gobiernos subnacionales se dio en un contexto de alta discrecionalidad y sin presencia de mecanismos de transparencia adecuados, dado que los recursos son propiedad exclusiva de cada municipalidad o Gobierno regional receptor.
En cuarto lugar, el mismo esquema de distribución de los recursos del canon fue ineficiente, en tanto no había correspondencia entre las competencias y necesidades de cada Gobierno subnacional y la cantidad de recursos que se le asignaba. Una municipalidad distrital podía contar con mayores recursos que una provincial o un Gobierno regional, sin tener las competencias ni la escala (área de influencia) para poder aprovecharlos adecuadamente.
Como resultado del mal planteado proceso de descentralización y de las características exacerbadas en el mismo esquema de distribución, los recursos del canon no se gastan en su totalidad y, aquello que sí se llega a ejecutar, se hace con poca eficiencia. Como se observa en el siguiente gráfico, entre los años 2007 y 2020, la ejecución del canon de Gobiernos regionales y locales fue parcial. En el caso de los primeros se observa, por ejemplo, que en 2012 se tuvo un presupuesto no ejecutado (medido como lo presupuestado menos lo efectivamente devengado) de más 900 millones de soles y, en 2016, de casi 700 millones. Y en los segundos, en 2012 el presupuesto por canon no ejecutado superó los 5,000 millones de soles.
Asimismo, como se ilustra en el siguiente gráfico, la ejecución del presupuesto de los Gobiernos locales es la más baja entre los tres niveles, lo que resulta preocupante considerando que son los que más recursos reciben por concepto de canon.
Como prueba del problema del gasto ineficiente está que, en muchos casos, estos recursos se invierten sin una priorización de cierre de brechas. Además, un estudio realizado por la Contraloría General de la República para el periodo 2009-2014 reveló que no existe una correlación directa entre la reducción de pobreza y los recursos de canon y regalías que cada región recibe. Esto confirma las ineficiencias en la ejecución y gestión del canon de dichas instancias subnacionales.
Para que la población perciba que sí se beneficia de la explotación de recursos naturales en las áreas donde residen, aumentan su bienestar y reducen la pobreza, es imperativo mejorar el contexto institucional para un eficiente manejo del gasto público. Para ello es necesario, en primer lugar, mejorar la capacidad de planificar el desarrollo de los territorios priorizando las inversiones que más impacto generarán en la población. En segundo lugar, promover la carrera pública meritocrática para que los Gobiernos subnacionales cuenten con los mejores profesionales para ejercer funciones complejas. Y, en tercer lugar, simplificar y mejorar la eficiencia de los sistemas administrativos del Estado para que no sean meros trámites burocráticos sino, más bien, procedimientos orientados a mejorar el impacto de la ejecución del gasto público en inversiones.
Realizado por: Milton von Hesse y Verónica Tello, director y analista senior de Videnza Consultores, respectivamente
