Una renuncia de la Presidenta de la República no acarrea un recorte del mandato parlamentario, lo que impide que las elecciones que el Presidente del Congreso convoque sean generales.
Sumilla: Una renuncia de la Presidenta de la República no acarrea un recorte del mandato parlamentario, lo que impide que las elecciones que el Presidente del Congreso convoque sean generales.
Uno de los ejercicios esenciales del quehacer académico es la confrontación de ideas o puntos de vista sobre algún aspecto de la realidad, lo que hace posible entender mejor las materias involucradas y así hacer avanzar el conocimiento. En un reciente artículo, titulado «El adelanto de elecciones en la Constitución de 1993» (ver aquí), argumenté que las elecciones que el Presidente del Congreso tendría que convocar en el supuesto del artículo 115 de la Constitución son sólo presidenciales y para completar el período del Presidente de la República elegido originalmente.
El Dr. Diego Pomareda, «reconociendo que la discrepancia constructiva es esencial para la democracia» y no solo para la ciencia, ha respondido con un artículo titulado «Son elecciones generales» (ver aquí), argumentando que dichas elecciones deberían ser no sólo para presidente sino también para congresistas, planteando así un debate académico que nos debe permitir contribuir a que la ciudadanía disponga de la interpretación más razonable posible del alcance del término «elecciones» en el citado artículo 115 de la Constitución.
Mis comentarios al artículo del citado autor serán hechos siguiendo la misma estructura utilizada por él con el fin de facilitar la lectura. Los dos artículos que han originado el presente comentario pueden ser consultados activando los enlaces que figuran en los dos párrafos anteriores.
Principio democrático y de equilibrio de poderes
El punto de partida de nuestro autor es la articulación entre sí de los principios democrático y de equilibrio de poderes. Por un lado, señala, resulta imprescindible que un presidente electo tenga un respaldo parlamentario significativo, aunque no necesariamente mayoritario, para poder gobernar y llevar adelante el programa político que ofreció a los electores que lo llevaron al poder. Un presidente sin dicho respaldo en el Congreso, anota, «es un presidente vacado o completamente desligado de su programa político inicial a cambio de la condicionada supervivencia en el poder», lo que podría generar una «profunda ingobernabilidad».
Por otro lado, resulta no menos imprescindible que todo presidente tenga también un contrapeso político y, por ende, un control constante. Pero, agrega, no sólo el Ejecutivo requiere de un contrapeso sino también el Legislativo, para evitar «la existencia de oposiciones exacerbadas que producen mayorías parlamentarias tiránicas o titiriteras, lo cual trae consigo un gobierno parlamentario». Y es a la luz de ambos principios que «cobra especial relevancia constitucional la simultaneidad de las elecciones presidenciales y congresales (a lo que se le denomina elecciones generales conjuntas)».
La premisa fundamental de este aspecto de su argumentación es que la simultaneidad de las elecciones para Ejecutivo y Legislativo serían susceptibles de garantizar, por un lado, que el presidente electo tenga una «representación significativa» y por el otro, un «contrapeso político», es decir, un sano equilibrio entre ambos principios, democrático y de equilibrio de poderes. Y es por ese motivo que concluye «que el artículo 115 [de la Constitución] alude a elecciones generales y no solo presidenciales ya que con esto último incurriríamos en una vulneración muy grave al equilibrio de poderes».
Pero la gran pregunta es si la celebración de «elecciones generales conjuntas» cada cinco años, es decir en «contextos de normalidad constitucional» para usar palabras del propio autor, permiten realmente garantizar la vigencia de los dos principios que menciona en su argumentación. La práctica sugiere que esto podría ser realmente así, eventualmente, si el Congreso y el presidente fuesen elegidos en la misma vuelta electoral, pero eso no siempre sucede. El Presidente suele ser elegido en segunda vuelta y el Congreso en la primera. La elección de Pedro Pablo Kuczynski es un caso emblemático: ganó la segunda vuelta por un escaso margen pero la oposición obtuvo, en la primera vuelta, una mayoría abrumadora en el Congreso. El desenlace es de todos conocido.
Función Integradora de la Constitución
Es muy cierto que la Constitución no debe ser interpretada únicamente a partir de «criterios clásicos», como lo sugiere el autor, por ser éstos insuficientes y meramente referenciales, y que se debe recurrir a otros principios de interpretación constitucional tales como «unidad de la Constitución» y «función integradora» que el Tribunal Constitucional ha desarrollado a lo largo de su jurisprudencia. Pero no es menos cierto que no se debe privilegiar un principio en desmedro de los otros sino, más bien, procurar encontrar una interpretación en que los diversos principios hermenéuticos mantengan cierta armonía entre sí.
El Perú está pasando por una crisis muy seria de gobernabilidad en que los dos poderes del Estado – Ejecutivo y Legislativo – tienen su cuota de responsabilidad y es sin duda por ello que un sector importante de la población – 71% como lo sugiere el autor – se inclinaría por un adelanto de elecciones generales en el menor plazo posible. Y no es improbable que ese sector de la población considere como «una provocación y una manera incendiaria» que el Congreso siga en funciones hasta el 2026 ante una eventual renuncia de la actual Presidenta de la República.
Pero el artículo 115 de la Constitución no debe ser interpretado únicamente como una respuesta política ante la crisis actual, pues no se puede descartar a priori que se vuelva a producir otra crisis que implique la aplicación del citado artículo 115 pero sin que la población exija también una nueva elección parlamentaria. Si se interpreta hoy el artículo 115 como lo sugiere el autor, se le debería interpretar de igual manera ante otra crisis que implique su aplicación pero sin la presión social que tenemos ahora. La interpretación de las diversas disposiciones constitucionales debe procurar ser siempre uniforme.
Por otro lado, el autor menciona también para sustentar su opción hermenéutica que la permanencia en funciones del actual Congreso «no solo generaría una mayor crispación política la cual nos alejaría de la integración entre peruanos, sino también traería como consecuencia una alteración grave al sistema electoral, toda vez que nos expondríamos a tener a un presidente sin representación parlamentaria, lo cual incide negativamente en los contrapesos fundamentales como se detalló previamente». Al respecto, no olvidemos que la elección simultánea del Ejecutivo y del Legislativo no garantiza, necesariamente, que el Presidente electo tenga una representación parlamentaria significativa, como tampoco se puede descartar a priori que un Presidente electo en elecciones complementarias no provenga de las filas de un partido que disponga de un número significativo de curules en el Congreso.
Análisis de las reglas constitucionales
En este acápite de su escrito, el autor se concentra en el articulado mismo de la Constitución, en particular en su artículo 134, señalando con acierto que «siguiendo con la interpretación unitaria y sistemática de la Constitución debemos de no solo concentrarnos en los principios, sino también en las reglas». Y su argumento en este caso es que «toda aquella elección a la que se refiere la Constitución, dentro de la que se encuentra el artículo 115, son generales y cualquier otro tipo de elección que rompa con la simultaneidad es precisada en la Constitución de forma expresa tal y como ocurre en el artículo 134 de la Constitución donde se menciona que se debe convocar a elecciones congresales».
En sustento de ello, menciona que «la Constitución en su artículo 117 describe diversos tipos de elecciones: “presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales”, también el 118 se refiere a las “elecciones para presidente y para representantes a Congreso”, pero en ninguno de los 206 artículos de la Constitución se utiliza la expresión “elecciones generales”». Y remata señalando que «si hubiese existido la voluntad de que las elecciones mencionadas en el artículo 115 sean complementarias y solo presidenciales, se habría escrito en esos términos y no de forma general o abierta como se redactó».
El argumento es interesante, pero no necesariamente libre de defectos. Por un lado señala que la expresión «elecciones generales» no aparece en ningún artículo constitucional y que en aquellos artículos referidos a algún proceso electoral – artículos 117 y 118 – se precisa expresamente de qué proceso se trata, pero por el otro se afirma que la ausencia de precisión en el artículo 115 debe ser interpretada como referida a «elecciones generales», concepto que él mismo reconoce que no existe en el texto mismo de la Constitución. Por lo demás, el argumento de la voluntad del constituyente tiene el defecto de poder ser usado en ambos sentidos: si hubiese existido la voluntad de que las elecciones mencionadas en el artículo 115 sean generales – es decir para Presidente y Congreso – se hubiera escrito en esos términos, de conformidad con la propia lógica del autor.
Pero en materia de análisis de reglas constitucionales, y en aplicación del principio de unidad de la Constitución, resulta imprescindible considerar de manera conjunta los artículos constitucionales 115 y 134. Este último señala que la disolución del Congreso constituye la única forma de revocatoria del mandato parlamentario y puntualiza expresamente que «no hay otra forma de revocar el mandato parlamentario». La Constitución es muy clara en este aspecto y no parecería admitir una interpretación distinta.
Y sin embargo el autor sugiere justamente lo contrario, que dicha disposición no debe ser tomada «de forma taxativa», «toda vez que podríamos llegar al absurdo de no contemplar las siguientes razones objetivas reguladas en el artículo 25 del Reglamento del Congreso: (i) muerte; (ii) enfermedad o accidente que lo inhabilite de manera permanente para el ejercicio de sus funciones; (iii) inhabilitación o destitución por un juicio político; o, (iv) que haya sido condenado mediante sentencia firme a pena privativa de la libertad».
Más allá de preguntarse por la razonabilidad de pretender interpretar la Constitución a la luz del Reglamento del Congreso, no se debe confundir revocatoria del mandato parlamentario con vacancia del cargo parlamentario. La revocatoria significa la extinción del mandato, como en el caso de la disolución del Congreso, y la vacancia significa que el congresista ha perdido el derecho – o la posibilidad física – de seguir ejerciendo su mandato, motivo por el cual es reemplazado por el accesitario, de conformidad con el citado artículo 25 del Reglamento del Congreso. En ninguno de los supuestos de este artículo – a diferencia del artículo 134 de la Carta – se produce la extinción del mandato parlamentario, tal como lo confirma el reemplazo por el accesitario.
Por consiguiente, no se puede sostener, como lo hace el autor, que «no tiene mayor fundamento constitucional que se afirme que como el artículo 134 dice que solo se le puede revocar a los congresistas en caso de disolución del Parlamento, dicha institución no pueda ser pasible a un recorte de mandato como consecuencia de unas elecciones generales en el marco del artículo 115». En realidad, una convocatoria a elecciones generales a raíz de la renuncia de la actual Jefe de Estado, según la interpretación del autor, implicaría una vulneración del artículo 134 de la Constitución y una insoslayable ruptura del orden constitucional.
Comentarios finales
La prudencia parece aconsejar que la salida más sana y apropiada de la crisis política por la que atraviesa actualmente el Perú sea un adelanto de elecciones generales – para Presidente y Vicepresidentes y para Congresistas – en el menor plazo posible. Pero esta salida implica la introducción de una disposición transitoria especial en la Constitución autorizando dicho adelanto, igual como se hizo en el año 2000. Y esto depende exclusivamente de la voluntad de una mayoría superior a los dos tercios del número legal de congresistas, voluntad que no parece existir.
Por otro lado, todo adelanto de elecciones generales implica necesaria e inevitablemente un recorte en la duración del mandato de los titulares del Ejecutivo y del Legislativo. En el supuesto del artículo 115 de la Constitución, el Presidente del Congreso debe convocar a elecciones para Presidente de la República precisamente por encontrarse vacante ese cargo – por cualquiera de las causales señaladas en el artículo 113 de la Carta – pero no para congresistas puesto que la vacancia presidencial – por renuncia de la actual titular en el presente caso – no tendría ningún efecto jurídico sobre la duración del mandato de los congresistas, en estricta aplicación del artículo 134 de la Constitución.
El artículo 115 de la Constitución no puede ser válidamente interpretado sin tener en consideración que el artículo constitucional 134 no permite otra forma de revocatoria del mandato parlamentario que mediante la disolución del Congreso, en aplicación del principio de unidad de la Constitución, lo que impide que el mandato de los congresistas se vea recortado por el solo efecto de una renuncia de la actual Presidenta de la República. Ante dicha renuncia solo procede – desde una perspectiva constitucional – la convocatoria a elecciones presidenciales complementarias, aunque eso no sea lo más saludable desde una perspectiva política.
Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento al Dr. Pomareda por sus comentarios a mi artículo «El adelanto de elecciones en la Constitución de 1993», que han hecho posible este intercambio de argumentos sobre esta importante materia, en el contexto de un debate académico serio, respetuoso y constructivo, que tanta falta hace en el Perú.
Fuente: La Mula
