CANON, REGALÍAS Y MALVERSACIÓN
“Es la respuesta contra un Estado centralista que actúa a espaldas de los pobres del campo”, sostenían de manera sintética los más ideologizados, casi todos de las múltiples izquierdas que conformaron el bloque hegemónico en el poder desde el 28 de julio de 2021. “Es la respuesta del Foro de São Paulo a la liberación de los peruanos de un régimen comunista (castrista, chavista, filosenderista, maoísta, todos los anteriores)”, repetían como un mantra unos despistados que juntaban sonidos diversos en un intento vano por hacer música.
Como todas esas respuestas nos parecían tener algo de cierto, mucho de deseo y un montón de desinformación, buscamos al ex ministro de Economía Luis Miguel Castilla, al economista e investigador de la Universidad de San Marcos y de la UNI Jorge Manco Zaconetti y al ingeniero Rómulo Mucho, ex viceministro de Minas y docente universitario, para que nos digan cuánto de peso tienen en la crisis actual el mal diseño de las leyes de regionalización y de descentralización, la falta de cuadros calificados en las burocracias de las regiones, en la poca ayuda de los ministerios nacionales en la estructuración de los presupuestos regionales, y, sobre todo, en el manejo del canon, de las regalías y de los saldos no ejecutados. Manejos la mayoría de los cuales hay muchísimas dudas y casi ninguna certeza. Aquí está el resultado de nuestra indagación:
Doctor Castilla, usted tuvo una importante gestión como ministro de Economía y de Finanzas, en una época en la cual esa economía y esas finanzas andaban muy bien. Precisamente en esa época, durante los primeros años del presidente Ollanta Humala, unos aventureros aprovecharon la recién inaugurada carretera Interoceánica para trasladar equipo pesado e inaugurar la extracción ilegal de oro en la reserva natural de Tambopata, logrando establecer uno de los negocios más rentables de la historia: mucha ganancia poca inversión y cero impuestos. Además, estableció la economía ilegal por encima de la informal, y colocó a la formal en la encargada de llevar en “sus hombros” todo el peso de la tributación. ¿Qué cosas se debieron haber hecho mejor en los últimos diez o doce años?
LMC: Hay varios elementos que yo creo que son importantes, y, por lo tanto, voy a partir la respuesta en tres partes.
Primero hay que reconocer que el Perú ha crecido muchísimo en los últimos años, sobre todo cada vez que ha habido incrementos en los precios de las materias primas que exportamos. Ha habido una bonanza que se ha reflejado en un aumento de casi el 20 por ciento de los ingresos del Estado, provenientes en gran parte de la renta minera. Eso ocurrió hasta 2013, cuando hubo un bajón en esos ingresos, pero después ha habido una recuperación de esos recursos, convirtiéndose esa bonanza en cíclica. Uno de esos ciclos sirvió para realizar un despliegue de obras de pavimentación, de construcción de caminos y de permanente cierre de brechas. Pero, a partir de 2016, cuando Pedro Pablo Kuczynski entra a Palacio y una mayoría obstruccionista ingresa al Congreso, el gobierno nacional en lugar de darle “más Estado” al resto del país, estuvo más enfocado en su supervivencia y en pelearse con el Congreso. En consecuencia, dado el descuido de los poderes Ejecutivo y Legislativo en atender a las zonas más deprimidas del país que hoy sienten que no han sido partícipes del progreso que hemos tenido. Adicionalmente, por cierto, a la gigantesca corrupción observada por todos los marginados durante los últimos años. No ha habido políticas públicas de calidad y han abundado la paralización, la obstrucción y la crisis recurrente.
Descentralización
En cuanto a la pregunta de cómo utilizar mejor los recursos naturales del país, sobre todo cuando hemos transitado por una época en la cual los pagos por esos recursos han sido enormes. Para dar solo un ejemplo, los ingresos por regalías mineras para los gobiernos locales llegaron el año pasado a los 4 mil 700 millones de soles, para los gobiernos regionales a los 10 mil 955 millones de soles, es decir, unos 15 mil millones de soles solamente en 2022. Entonces, preguntémonos qué cosa ha fallado para que todos esos recursos asignados a los gobiernos regionales y locales no se hayan transformado en cierre de brechas, en bienestar, en mejores condiciones de vida, toda vez que el gobierno central ha descentralizado muchas funciones, tales como las funciones de educación, de salud y de agricultura. Más del 70 por ciento de la obra pública a nivel nacional la ejecutan esos gobiernos descentralizados, pero hay que dejar constancia que la descentralización que ya lleva más de 20 años ha tenido varias fallas. Una de ellas es que esos recursos no han servido para que los gobiernos subnacionales realicen obras de impacto, de trascendencia, porque una vez que esos recursos se distribuyen a los gobiernos locales y regionales, se vuelven recursos propios y no hay forma de obligarlos a invertirlos en obras de impacto. Al final ha habido tanto recurso, pero también tanta corrupción. La Contraloría no ha sido capaz de detectar a tiempo el mal uso de esos recursos. Si a eso le sumamos la cuestión importantísima de la falta de gente capacitada en los gobiernos regionales y locales para gestionar los sistemas administrativos, los presupuestos, las inversiones, las contrataciones, en fin, la planificación estratégica, entonces ahí tenemos las explicaciones de porqué no ha mejorado la vida de las gentes a pesar de contar con inmensos recursos. Y, lo que es peor, todo se agravó con el gobierno de Pedro Castillo, no solo en los niveles regionales y provinciales, sino también en el gobierno central. Ministerios como Transportes y como Vivienda fueron tomados totalmente por la corrupción, dejando de ser máquinas eficientes de gasto y se convirtieron en focos de corrupción y de bajísima ejecución de los presupuestos. Ahí está la segunda explicación de porqué no se ha conseguido el ansiado bienestar popular. Para cambiar ese estado de cosas hay que modificar las leyes de Regionalización y de Descentralización, pero es muy difícil pasar esas modificaciones por el Congreso.
La creciente importancia de las actividades ilícitas
Dentro de las varias competencias que tienen los gobiernos regionales está la de fiscalizar a la pequeña minería o minería artesanal, quedándose el gobierno nacional con la fiscalización de la gran minería. Y si vemos que la mayor parte de la actividad ilícita del país no solo es el narcotráfico, sino una mezcla de la tala ilegal de árboles, la extracción contaminante e ilegal del oro y la trata de personas, nos encontramos con que la respuesta del Estado para lidiar con todo es muy limitada: son economías muy grandes que dominan extensas partes de nuestro territorio. Es así que la inefectividad del Estado para reprimir a los ilegales que destruyen millones de metros cuadrados de bosques y contaminan ríos, lagos y lagunas, se multiplica porque es imposible luchar contra esas lacras y, a la vez, hay que intentar formalizar a todas esas industrias para aumentar la necesaria tributación, porque año a año aumentan los requerimientos de escuelas, de postas médicas, de hospitales, de comisarías, de cuarteles, de vehículos, de uniformes y de personal capacitado para atender las demandas ciudadanas.
Qué no hacer
Yo estoy opuesto a cualquier tipo de cambio en el capítulo económico de la Constitución, porque no sé exactamente qué pretenden resolver con ese cambio, pero un tema que sí se debe resolver es que la autonomía funcional y administrativa que tienen los gobiernos regionales y locales es así de absoluta y que debería haber, más bien, un sistema de seguimiento para los recursos que entran y un planteamiento para que primero financien las necesidades básicas como agua y desagüe, salud y educación, antes de dedicar esos recursos a otros usos. Creo que eso merece un debate político de características constitucionales: es una reforma que me parece fundamental. Otra es la formalización de la minería ilegal, tal como se intentó en 2012, pero lamentablemente el Congreso fue dando prórroga tras prórroga, impidiendo tener un inventario de esas zonas. Ahora, dada la enorme cantidad de territorio que controlan los ilegales es cada vez más difícil imponer el orden y el principio de autoridad, pues se han convertido en un súper poder que financia a los grupos radicales que dicen apoyar al expresidente Castillo.
¿Qué le espera al Perú?
Más allá de las pérdidas directas, que se acumulan en turismo, en comercio y en transporte de carga y de pasajeros, que son los rubros económicos más afectados y dejan de percibir alrededor de 100 millones de soles diarios, lo que tenemos son pérdidas muy grandes en sectores vitales de la economía nacional, como la minería y la agroindustria, así como en la imagen de nuestro país: toda esa inestabilidad y toda esa anarquía que se proyecta afuera produce una menor tasa de inversión privada y, por consiguiente, un menor crecimiento. Así, si el año pasado crecimos 3 por ciento, este año se están ajustando a la baja todos los estimados de crecimiento, calculándose que podría ser menos de 2, probablemente entre 1 y 2 por ciento, sabiendo que en este momento el crecimiento está en una cifra negativa, menor a cero.
¿Qué pasa con los saldos no ejecutados de las regalías y del canon?
El canon y las regalías se denominan recursos determinados, es la nomenclatura fiscal del gasto; lo que no se gasta de los dineros del canon y de las regalías no revierte al tesoro público, sino que se queda en las cuentas del titular, a diferencia de los recursos ordinarios, que básicamente son los impuestos que recauda la Sunat de manera general por IGV o por renta de los contribuyentes. Entonces vemos que las regiones ricas en dinero producto del canon que tienen una baja ejecución, a veces de manera contable, hacen malabares en sus balances para venir al Ministerio de Economía y decir “no tengo plata para tal obra porque tengo todo el presupuesto comprometido”. Por eso es que yo a veces pienso que el indicador de ejecución presupuestal no es muy fidedigno. Eso es lo que yo creo.
En medio de la ola de protestas desatada en gran parte del país por serias diferencias de enfoque político e ideológico entre ciudadanos de las regiones del sur andino y el gobierno de la presidenta Boluarte, buscamos al profesor Jorge Manco Zaconetti para que nos diga qué pasa con los ingresos provenientes de la gran minería en las regiones dueñas de esas riquezas, pero también con inmensas necesidades insatisfechas.
Doctor Manco, los periodistas no especializados en temas económicos muchas veces hemos recurrido a términos como presupuestos, canon o cánones, regalías y saldos no ejecutados, díganos, entonces, de manera didáctica, ¿cómo las regalías y los cánones ingresan a los presupuestos de las regiones donde se encuentran las explotaciones mineras?
JMZ: Es una pregunta nada ingenua y para responderla tengo que hacer referencia al año 2007, en el cual los precios de los minerales eran tan buenos como ahora, llegaban a alcanzar un altísimo porcentaje del PBI. Para darnos cuenta de la magnitud del aporte de los minerales a la economía hay que precisar que en 2007 se producía menos de un millón de toneladas de cobre, hoy se producen más de dos millones cuatrocientas mil toneladas; en 2007 no estaban Las Bambas, la ampliación de Cerro Verde, la de Toquepala, entonces mis cálculos me dicen que ahora el PBI minero es de 15 por ciento. En función a esa importancia de la minería, sobre todo del cobre, porque el cobre representa entre el 60 y el 70 por ciento de todo el valor minero, y así como han aumentado los precios y los volúmenes de 2007 para acá, también ha aumentado el impuesto a la renta que pagan las mineras: aumentan los ingresos aumentan las utilidades, aumentan las utilidades aumenta el impuesto a la renta, que es el 30 por ciento de la utilidad imponible, y al aumentar el impuesto a la renta aumenta automáticamente el canon minero, porque este, por ley, es el 50 por ciento del impuesto a la renta pagado por las empresas. El 50% por la ley del canon de 2001 se transforma en un canon minero que se transfiere a las regiones con una distribución determinada que no se mueve desde ese año. Creo que ahí hay un problema clave, ya que el año pasado el canon fue de casi 9 mil millones de soles y el 10% de ese monto de más o menos de alrededor de 900 millones de soles, que es lo que recibe Áncash, va al distrito donde está la mina, en este ejemplo San Marcos, en la provincia de Huari, donde está Antamina. Ahí hay un contrasentido, porque un distrito chiquitito de 25 mil habitantes recibe anualmente alrededor de 80 millones por año, llegando a percibir más de 800 millones de soles en la última década. Un distrito de poca gente y en el cual todos, léase bien, todos los alcaldes han estado comprometidos en denuncias de corrupción por los malos manejos de esa enorme cantidad de dinero recibido. Es conocido el caso de uno de esos alcaldes al que se le encontraron 2 millones de soles bajo el colchón. Como dicen los chicos: ¡literal! Así como San Marcos se hizo rico, Huari que recibe el 25% también y la región recibe otro 25%. Como queda todavía un 40% del ingreso anual, este dineral se reparte según normas y procedimientos al resto de provincias y distritos del departamento, hoy llamado región. Imagine usted, a partir de Antamina, lo sucedido en Espinar, Cusco, donde se encuentra Antapaccay, o con Cuajone o con Toquepala. Una enorme distorsión por el ingreso de cifras multimillonarias a regiones llenas de pillos y de burócratas que no saben cómo ni en qué gastar. ¿Cómo funciona el desaguisado? Pues de la siguiente manera: el canon minero se transfiere a las cuentas de cada gobierno regional, de cada municipio provincial y de cada municipio distrital; estos presentan unos perfiles de sus proyectos en unas cuatro hojas de papel Bond y sanseacabó. Cuando los proyectos son de más de 10 millones de soles tienen que realizar un trabajo un poco más elaborado, pero de exigente nada. Para coronar el pastel, un 30% de todo el canon se ejecuta en planeamiento estratégico, que es una verdadera Caja de Pandora. Por eso estamos como estamos.
Finalmente, queremos enfocar el tema que divide políticamente al país desde una perspectiva diferente: la de un hombre nacido en una de las regiones más pobres del Perú que en base a la educación ha llegado a convertirse en empresario, docente universitario y viceministro de Minas. Leamos, pues, al ingeniero puneño Rómulo Mucho:
Ingeniero, usted está vinculado a las actividades empresarial y educativa desde hace muchos años y a la política activa desde por lo menos unas tres o cuatro décadas, por eso me permito preguntarle: usted cree usted que el proceso de regionalización está en un rumbo correcto o hay cosas que corregir, porque las regiones que tienen gigantescos proyectos mineros en funcionamiento y reciben miles de millones de soles en canon y regalías, son las más convulsionadas en este momento tan difícil del país. Cuál es la explicación lógica a semejante contradicción.
RM: Tengo varias lecturas, creo que el proceso de regionalización tuvo buenas intenciones desde que se les daba autonomía a las regiones para gestionar sus territorios de acuerdo a la geografía, pero a la vuelta de 20 años nos encontramos con un tremendo fracaso, pues no hubo ni los filtros ni la calidad ni los mecanismos de elección de qué era lo mejor para las regiones; me explico, con las mismas reglas se eligen a los gobernadores y se eligen a los alcaldes, por esas razones los elegidos no solo nunca tuvieron éxito, sino que nunca tuvieron siquiera buen desempeño, siendo contagiados apenas asumieron sus encargos por los males endémicos que tiene el país: la disfuncionalidad que es la incapacidad sumada a la corrupción, por lo tanto han pasado dos décadas de regionalización y todo ha empeorado realmente. Antes del nacimiento del proceso regionalizador existieron las corporaciones de desarrollo, primero, y los cetares (consejos transitorios de administración regional), después, los cuales recibían directamente los recursos del Estado según las necesidades establecidas entre las regiones y el gobierno central. Ahora, con las leyes de regionalización y de descentralización, el dinero va directamente a las regiones, antes llamados departamentos, ahora es como si te dijeran: “ahí está la plata, ahora es tu problema, haz lo que quieras con tu dinero”. Por consiguiente nunca hubo control ni guía para mejorar la calidad de vida de la gente. En Puno, para citar un lugar que conozco perfectamente, hubo un crecimiento espectacular en la primera década del siglo, que coincidentemente fue la primera década de la regionalización, pero eso se acabó cuando llegó Ollanta Humala, quien volvió ineficiente lo eficiente y solo se dedicó a hacer que el Estado crezca, aumentando el gasto corriente, hacer crecer la tributación. Por todo eso, la gente piensa que el Estado no le brinda los recursos que existen gracias a la minería ni tampoco obras de gran impacto. La gente se pregunta por qué no hay escuelas nuevas ni postas médicas bien implementadas ni buenos servicios, entonces se repregunta qué ha pasado. Esa ciudadanía también tiene responsabilidad por no haber exigido la concreción de las promesas electorales tantas veces repetidas. Nada de exigir cuentas ni de comparar los indicadores de pobreza, de enfermedades endémicas, de carencias en infraestructura antes y después de la regionalización. Nada de nada.
Es más, la pandemia del coronavirus desnudó las carencias porque descubrimos que el crecimiento no se había reflejado en nada tangible en educación y, sobre todo, en salud pública, por eso la peor epidemia de la historia impactó con mayor severidad en un país con carencias inocultables. Pasada esa tragedia nacional y cuando el país comenzaba a recuperar la vertical por la inercia productiva de la minería, de la agricultura de exportación, de la pesquería y del trabajo encomiable de la microempresa y la pequeña empresa, llegó Castillo a ahondar los problemas.
Problemas que, en el caso de Puno, por ejemplo, son terribles porque en los últimos veinte años no ha habido una sola autoridad decente: todos eran corruptos y, además, admiradores de Evo Morales, cuya fotografía demoraba y decora las oficinas de los gobernadores, de los alcaldes y de todos los admiradores incondicionales de su prédica racista y secesionista.
Para concluir, creo, como lo he hecho en los cincuenta años que me separan del día en que ingresé a la universidad, que el problema principal de mi país es la falta de educación. Educación desdeñada por las autoridades regionales que saben que un 5 por ciento del canon debe ser destinado a la educación universitaria. Muy por contrario, muchas regiones tienen hasta 200 millones de esa partida guardados en los bancos, una irresponsabilidad, sin duda. ¡Qué pena! La educación de calidad es la riqueza de las naciones.
Fuente: Sudaca
